In der letzten Woche bin ich kurzfristig auf die gemeinsame Veranstaltung des ThinkTank 30, des Club of Rome, und der Heinrich Böll Stiftung zum Thema ”Mehrsektorale Partnerschaften für Nachhaltigkeit” eingeladen worden. Meine Aufgabe war es, die Erfahrungen von PPP im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge in Berlin zu beleuchten. Den daraus entstandenen kurzen Text möchte ich Euch nicht vorenthalten. 

Das Berliner Modell der PPP und seine Folgen und Implikationen

Es bietet sich an am Beispiel der Deutschen Hauptstadt die Auswirkungen so genannter Public-Private-Partnerships in der öffentlichen Daseinsvorsorge zu betrachten.

Dem Zeitgeist entsprechend hat die Stadt Berlin in den 90er Jahren die Privatisierung öffentlicher Aufgaben und der Daseinsvorsorge maßgeblich vorangetrieben. Zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung wurden unter anderem die landeseigenen Gas- und Stromunternehmen privatisiert. Ab 1994 betraf das die GSAG und ab 1997 die BEWAG.

Im gleichen Zeitraum entwickelte Berlin ein besonders Modell der PPP, dass in der juristischen Literatur unter dem Begriff „Berliner Modell“ bekannt wurde. Kurz gesagt geht es bei diesem Modelle darum, öffentlich-rechtliche Unternehmen unter die Führung einer privatrechtlichen Gesellschaft zu stellen. Die nun als Töchter von privatwirtschaftlichen Gesellschaften geführten Unternehmen, verlieren dabei ihren öffentlich-rechtlichen Status nicht.

Im Folgenden möchte ich auf zwei besonders bekannte und verheerende Modellbeispiel in Berlin eingehen: Die Bankgesellschaft Berlin AG und die Berliner Wasserbetriebe. Beide Einrichtungen haben sich für den Haushalt der Stadt Berlin, die öffentliche Infrastruktur und die sozialverträgliche Versorgung der Berlinerinnen und Berliner im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge als schädlich herausgestellt.

Die Bankgesellschaft Berlin AG wurde als Holding 1994 gegründet. Unter diesem Dach wurden die Landesbank Berlin, die Berliner Bank, die BerlinHyp und die Wohnungsbaukreditanstalt (WBK) zusammengeführt.

Bei der Landesbank Berlin sollte mit dem neuen Modell das so genannte Regionalprinzip ausgehebelt werden, dass dem gut mit Kapital ausgestatteten öffentlich-rechtlichen Unternehmen überregionale Investitionen verbot. Die Berliner Bank als privatrechtliche AG im Besitz der Stadt sollte von dem neuen Modell aufgefangen werden, da diese ihren wachsenden Kapitalbedarf nicht mehr bedienen konnte. Die BerlinHyp war selbst Privatisierungsobjekt als ehemalige öffentlich-rechtliche Kapitalsammelstelle für die so genannten Berlin-Darlehen zuständig. Die WKB, später Investitionsbank Berlin (IBB), war bis zur Wende zuständig für die Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus in Berlin.

Die privatwirtschaftlich orientierte Unternehmensführung etablierte durch die Schaffung der IBG – Immobilien- und Baumanagement der Bankgesellschaft Berlin GmbH – ein Geschäft mit Fondsimmobilien, die durch Mietgarantien und Andienungsgarantien attraktiv wurden. Die Haftung hierfür übernahm schlussendlich über die Landesbank Berlin das Land selbst. Das Produkt resultierte in einem Schneeballsystem, dass mit immer größeren Fonds – und damit vereinnahmten Fondsgebühren – zu einem groß angelegten Ankauf minderwertiger Immobilien führte, auf denen die Berlinovo als Nachfolger der IBG bis heute immer noch sitzt.

Im Jahr 2001 kam es dann zum Zusammenbruch des Systems und zum „Berliner Bankenskandal“. Die Folge waren die Übernahme der IBG zu 56% durch das Land mit einer  Kapitalzuführungen (1,75 Mrd. EUR) an die Bankgesellschaft. Das Land übernahm damit Immobilienrisiken von etwa 21,6 Mrd. EUR, die durch die Geschäfte der Bankgesellschaft aufgebaut wurden. Nach den Auflagen des entsprechenden EU-Beihilfeverfahrens wurde schlussendlich 2007 die Bankgesellschaft verkauft. Die 4,6 Mrd. EUR Erlös reichten natürlich nicht aus die Kosten des Risikoabschirmungsgesetzes zu tilgen. Der gesamte Ablauf lies die Stadt Berlin unter anderem mit einer maroden und nicht veräußerungsfähigen Berlinovo zurück, die immer noch Fonds bewirtschaftet, die ohne die Zustimmung der restlichen Zeichner nicht aufgelöst werden können.

Aus Berliner Sicht und Erfahrung lässt sich hier ganz klar attestieren: Diese Art der Konzernkonstruktion, bei der die „Haftung“ bei der öffentlichen Hand verbleibt, diese aber weder Einblick noch Kontrolle hat, ist für die öffentliche Hand grundsätzlich gefährlich. Die privatwirtschaftliche Führung und Ausrichtung öffentlich-rechtlicher Unternehmungen geschieht im Interesse der Gewinnmaximierung, das unkontrollierbar und extrem risikobehaftet für die öffentlichen Haushalte ist.

Am Beispiel der Berliner Wasserbetriebe, lässt sich außerdem gut veranschaulichen mit welchen politischen Konsequenzen und langfristigen Verbindlichkeiten die öffentliche Hand durch PPP zu kämpfen hat. Auch die Wasserbetriebe wurde 1999 nach dem „Berliner Modell“ privatisiert. Hierbei wurden 49,9 Prozent der Berlinwasser Holding AG, denen die Berliner Wasserbetriebe als Anstalt des öffentlichen Rechts untergeordnet sind, an ein Konsortium der Konzerne RWE und Vivendi – heute Veolia – für ca. 1,69 Milliarden Euro veräußert. Durch eine einzigartige vertragliche Konstruktion wurde den Privaten obwohl sie nicht Mehrheitseigner sind die Führung über die Wasserbetriebe als Anstalt öffentlichen Rechts zugestanden. In dem bis 2011 unter Verschluss gehaltenen  Vertragswerk ist auch eine sog. Gewinngarantie für die Privaten festgeschrieben, die sogar explizit dem Interesse der öffentlichen Haushalte zur Konsolidierung widerspricht.

In der seit 2004 geltenden Regelung muss das Land Berlin auf die eigenen Gewinne als Mehrheitseigner verzichten, wenn die privaten Anteilseigner aufgrund zu geringer Gewinne, die festgeschriebene Rendite nicht einfahren könnten. Die Folge hiervon sind naturgemäß Preissteigerungen bei den Berlinerinnen und Berlinern, die als Souverän ja eigentlich Auftraggeber der öffentlichen Daseinsfürsorge sind. Nach der dem erfolgreichen Volksentscheid zur Offenlegung der Verträge versucht man nun die politischen Wogen zu glätten und die Berlinerinnen und Berliner zu entlassen. Das Land hat inzwischen über 600 Millionen EUR für den Rückkauf der Anteile von RWE ausgegeben. An der einmal gefassten vertraglichen Vereinbarung ändert das allerdings nichts. Die heutige Veolia bleibt weiterhin verantwortlich für die Geschäfte der Wasserbetriebe.

Diese Art der Konzernkonstruktion angewendet auf Bereiche der Daseinsvorsorge können bei einem Monopolbetrieb wie Wasserwerken zwar zu Gewinnen für die Privaten und den öffentlichen Haushalt führen, was aber gleichzeitig zu Lasten der gesamten Bevölkerung geht. Schließlich muss der Staat sich auch die Frage gefallen lassen mit welcher Berechtigung er die Kontrolle über die eigenen Güter und Aufgaben so bereitwillig abgibt?

Dass hier stets nicht allein Staatssekretäre und private Geschäftsführer am Werk sind und PPPs eben auch mit einer Vielzahl an Dritten in Zusammenhang stehen, verwundert nicht. In Berlin agiert seit Jahren zum Beispiel die Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer als Berater für das Land nicht nur in Privatisierungsfragen, so auch bei der Konstruktion der Berliner Wasserbetriebe.

Diese Berater tauchen aber nicht nur bei der Konstruktion solcher Modelle auf, sondern beraten auch bei der „Rettung“ von Gesellschaften, die auf Grund solcher Konstruktionen zusammenzubrechen drohen: Als die Bankgesellschaft auch auf Grund ihres Immobiliendienstleistungsgeschäfts 2001 vor der Pleite stand, war Freshfields an der Konstruktion der „Risikoabschirmung“ beteiligt und vertrat das Land Berlin auch beim darauf folgenden EU-Beihilfeverfahren. Aus dem Beihilfeverfahren resultierte die Auflage, dass das Land Berlin seine Anteile am Bankkonzern zu veräußern hätte. Da der Konzern ohne die öffentlich-rechtliche Berliner Sparkasse nicht viel wert gewesen wäre, wurde unter Mithilfe von Freshfields das Berliner Sparkassengesetz dergestalt modellhaft formuliert, dass damit eine Veräußerung der öffentlich-rechtlichen Sparkasse auch an einen privaten Investor möglich gemacht wurde.

Obwohl das nicht nötig wurde, zeigt es doch welchen Einfluss eben solche Berater durch Privatisierungsvorhaben auf Kernbereiche der öffentlichen Verantwortung haben und wie weit sich so staatliche Einflussnahme von den Interessen des Souveräns entfernt. Um PPP-Modelle erfolgreich zu konzipieren und zu betreuen braucht die öffentliche Hand Know-How, dass sie sowohl personell als auch fachlich nicht aufweisen kann. So kann es dazu kommen, dass hier sprichwörtlich der Bock zum Gärtner gemacht wird. Die Entwicklungen in Berlin zeigen, dass durch PPP-Modelle staatliche Souveränität in einem unverantwortlichen Maße an private Interessensvertreter delegiert werden.

Der Souverän, die öffentliche Hand und nicht zuletzt der Haushaltsgesetzgeber knebeln sich mit bisherigen PPP-Modellen stets selbst. Den kurzfristigen Einnahmen stehen der Verfall von Infrastruktur, verlust von Glaubwürdigkeit und Akzeptanz in der Bevölkerung und extrem komplexe, teure und unberechenbare Rückabwicklungsprozesse gegenüber.

Für Berlin ist die Richtung klar. Wir dürfen die Fehler der Vergangenheit nicht wiederholen. Wir müssen alles daran setzen sie zu korrigieren auch wenn es uns teuer zu stehen kommt. Die Berlinerinnen und Berliner kämpfen für die Rekommunalisierung der Berliner Energieversorgung und die Einrichtung demokratisch kontrollierter Stadtwerke. Die Menschen in der Stadt vertrauen privaten Unternehmen in der Daseinsvorsorge nicht mehr und wollen offene Verträge und staatliche Verantwortung. Nicht zuletzt ist es auch die Aufgabe staatlichen Handelns für die nächste Legislaturperiode, die nächste Generation mitzudenken und Verantwortung zu übernehmen. Die Geschichte der Berliner Privatisierungsvorhaben hat gezeigt, dass durch diese Art PPP langfristig weder Versorgungssicherheit noch Haushaltskonsolidierung hergestellt werden kann.